Wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r., znak: 192/411-BWA/mo/13, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działając przez pełnomocnika w osobie Magdaleny Oćwieji, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie połączenia drogowego projektowanego węzła autostradowego AA „Bochnia"’ z drogą krajową nr 4.

Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak: ST-I.4210.07.2013, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko.

Na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wnieśli: w dniu 20 sierpnia 2013 r. Bocheński Związek Pracodawców, w dniu 26 sierpnia 2013 r. spółka jawna „Zbigniew Kącki i Marta Kącka", w dniu 26 sierpnia 2013 r. Zbigniew Kącki, w dniu 27 sierpnia 2013 r. Andrzej Wilk oraz w dniu 28 sierpnia 2013 r. Urząd Gminy w Bochni.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono między innymi: wadliwie przyjęte przez inwestora do analizy wielokryterialnej założenia lokalizacyjne przedmiotowej inwestycji oraz nieprawidłowości w zawiadamianiu stron i społeczeństwa o podejmowanych przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czynnościach administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia 6 września 2013 r., znak: ST-I.4210.07.2013JT, działając na podstawie art. 133 ustawy kpa, przekazał ww. środki zaskarżenia do rozpatrzenia Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.

W trakcie toczącego się przed organem drugiej instancji postępowania administracyjnego, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działając poprzez swojego pełnomocnika, pismem z dnia 27 stycznia 2014 r., znak: 206/411-BWA/mo/14, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z podaniem o wycofanie wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Wobec powyższej okoliczności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia 3 lutego 2014 r., znak: ST-I.4210.07.2013.JT, wystąpił do tutejszego organu z prośbą o przesłanie akt sprawy, które zostały przekazane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismem z dnia 24 lutego 2014 r., znak: DOOŚ-OAII.4200.37.2013.aj.6.

Działając na podstawie art. 105 § 2 ustawy kpa ww. organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., znak: ST-I.4210.07.2013.JT, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie połączenia drogowego projektowanego węzła autostradowego A-4 „Bochnia" z drogą krajową nr 4.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, co następuje.

Instytucja umorzenia postępowania, wyrażona w art. 105 § 1 ustawy kpa, wiązana jest w doktrynie i w orzecznictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, tj. trwałym i ostatecznym zastojem postępowania, co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej. Przepis art. 105 ww. ustawy kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

Istotne zagadnienie w niniejszej sprawie stanowi prawidłowa wykładnia przepisu art. 105 ustawy kpa, oraz kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania incydentalnego w sprawie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jako bezprzedmiotowego, wobec cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Omawiany przepis składa się bowiem z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. § 1, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania oraz § 2, który stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu ww. przepisu, wtedy gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 ustawy kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny z jakich doszło do cofnięcia wniosku.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej zwaną ustawą ooś, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uruchamiane na żądanie strony. Przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego wynika z kolei z zasady skargowości, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zatem jednostka, podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego, staje się tego postępowania dysponentem i to od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną.

Skoro zatem inwestor w toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia 27 stycznia 2014 r., znak: 206/411-BWA/mo/14, złożył oświadczenie, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uznać należy, że nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 1 lipca 2013 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie w sprawie wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe, bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania, a w niniejszej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy ooś nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu. Ponadto wyjaśniam, że organ administracji nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, którą należy oceniać wyłącznie na podstawie treści wniesionego przez nią pisma.

Dodatkowo wyjaśniam, że art. 105 § 2 ustawy kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 ustawy kpa, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone. Przepis art. 105 § 1 ustawy kpa ze względu na skutki wydanej decyzji, zaliczyć można do regulacji materialnoprawnych, gdyż decyzja umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości, zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania administracyjnego.

Dlatego sytuacja, w której wycofano wniosek w trakcie postępowania, uniemożliwia jego prowadzenie i powoduje wyeliminowanie elementu podstawowego takiego postępowania, czyli powoduje jego bezprzedmiotowość. Skutek wycofania przez inwestora ww. wniosku z dnia 1 stycznia 2013 r. rozciąga się nie tylko na sposób załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale również na sposób rozstrzygnięcia postępowań incydentalnych toczących się w ramach właściwego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 126 ustawy kpa, zezwala się na odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów dotyczących umorzenia postępowania (art. 105 ustawy kpa). Wynika to bezpośrednio z treści art. 126 ww. ustawy, który stanowi, że „do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zapalenie – równiej art. 145-152 oraz art. 156-159, c tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowieni?"’. Przedstawione w niniejszym akapicie wyjaśnienia pozwalają wywieść, że umorzenie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji implikuje konieczność umorzenia będącego w toku postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rozpatrywanej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania, gdyż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie wycofał wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu rozstrzygnięcia merytorycznego.

Na postanowienie można wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w terminie 30 dni od dnia otrzymania.

(-) Piotr Otawski

z up. Z-ca Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska